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特约老专家建议(2019年)第1期
发布时间:2019-5-13 10:15:55发布人:zwq

关于实施城市供热体制改革的几点建议

哈尔滨市老科协特约老专家李德滨

 

提高城市供热标准,涉及热能的生产、配置、所有权、机构设置、管理、监督等诸多方面,也涉及很多相关管理部门,就其实质而言是一场供热体制改革。

一、改革城市供热标准是一场体制改革

1、保证城市居民享有健康室温标准是政府不可推卸的责任

国外通过至少上百年的经验总结,确定了人体健康室温标准是摄氏2730度。如果低于这个室温标准,人体血管会显著收缩,垃圾排除受阻,血液流动会阻滞,长期就会引发或加重多种疾病,如高血压及综合症、心脑血管疾病、骨科疾病、妇科疾病、男科疾病等。这种较低室内温度环境所引发疾病,不仅高发且难以治愈。尤其对老年人、产妇、幼儿、气管不好体质的人影响更突出。在以人为本的今天,注重民生的政府就会义不容辞地把保证城市居民享有健康室温标准视为政府不可推卸的责任。

2、城市供热管理具有一定的社会公益事业性质

城市供热管理的基本属性,供热既有商品属性,更有社会属性。很多国家都把城市供热作为社会福利,纳入政府工作日程,并向议会报告。国外城市供热一般有三种形式:一是全免费,二是规定面积部分免费,三是全额收费。但对全免费、部分免费,政府及单位往往有补助,以体现供热的公益性。在我国普遍实行的是用户花钱买热制度,只有个别用户才享受政府补贴。在这种背景下,政府应把城市供热纳入日程,做好城市供暖公益事业,解决老百姓关注的供暖问题,充分体现党和国家的温暖,这有着极为重要的社会意义。

3、实现供热管理公平性离不开政府的作为

现在我们实施供热是厂网合一,这就像既是运动员又是裁判员一样,无法做到公平。再就是由于我市室温标准定的很低,厂家出水温度也低,不具备用户安装热表条件,也就没有了科学考量依据。在垄断企业面前,用户处于劣势。而如果厂网分开,政府代表用户从热厂买热,再配送给用户,这就成为公平交易。一些用户因供热标准提高了,出厂水温也高了,用热表调节才有了余地。这样也可安装热表到户,按量记费,这种方式就比较科学、公平。从这个意义上讲,实现供热管理公平性离不开政府所主导的供热管理体制改革。

4、实现厂网分开经营管理模式关键要靠政府介入

厂网分开经营管理是世界各国通行的管理模式。在国外热厂属工业,由政府工业部门依照企业管理法规、热厂技术及技术规范进行管理。而热网机构则由政府直接管理或委托其政府发展部、市政公用部门进行管理。而我市把热厂热网混在一起,由房产部门管理是不合理的、不科学的。因为作为企业的热厂,其目标就是追求最大效益。降低服务质量标准,反对提高室温标准,在行业垄断的前提下就会成为必然追求。而这种一条龙的管理模式也极易引发腐败现象滋生。

5、供热体制改革成败取决于政府的决策力、管理能力和改革魄力

我市供热体制改革,不但对我省,而且对辽吉两省也有示范带头作用。实现这种改革,必然受到三省广大人民欢迎。由于室温环境改善,也会提高三省经济发展的基本条件。这是利国利民的大好事。但这肯定会受到利益群体的抵制、阻挠。这对市委市政府决策力、管理能力和改革魄力也是个挑战。

二、城市供热体制改革工作面临利益群体的阻挠

118度标准是40年前低产能的产物

我市目前18度室温标准,并不是科学标准,它是40多年前房产局组织小锅炉单位开会确定的。他们认为给用户烧到18度,不赔钱,还有盈余。1981年国家联合考察组来哈市考察城建工作,明确提出18度室温标准太低了,对人体是有伤害的。室温标准应提到25度以上。1986年,国务院发文件,要求各地遵照执行,发展集中供热,提高供热标准。特别值得一提的是1995年,汪光燾被派到哈尔滨市任市长。任职期间,他明确提出,哈尔滨市制定的18度室温标准太低,不符合人们的生理健康需要。在他主持下,调整了供热管理部门,制定了提升供热室温标准文件。遗憾的是这项工作未及落实,在哈工作仅两年的汪光燾被调回北京。当时市人大已确定25度以上新标准,在进行调研过程中,遇到房产局和小锅炉单位强烈抵制。1997年房产局向新到市长汇报,这位新市长认为现研究室温标准为时尚早,找人大叫停这项工作。其实哈市当初把室温标准拉到18度并不是一刀切,当时省委省政府干部宿舍楼和南岗所在区片就没有拉动。因为一下拉,他们就找市长,市长又叫拉上去。他们室温都在30度左右。这一带老百姓也沾光,室温在26-27度左右。这种状态一直保持至今。

2、利益群体只从盈利出发

2011年,黑龙江省人大颁发城市供热管理条例,明确要求各地根据实际情况,制定高于18度室温标准。市房产局依然咬住18度室温标准不肯松口。又发文件又开会,强调我市18度室温标准不变。这样一来,给我市社会经济造成严重后果。老百姓对此反映多年,强烈要求提供室温标准。初始阶段他们还承认18度室温是太低,是应调整。但需老百姓多缴费,室温标准可以提高。此路后来不通,又提出室温达27度不成问题,但要政府补贴。核心就是要钱。在他们眼中只有盈利,根本不把民生放在眼中。因为是垄断企业,其服务也很差,即使老百姓找到头上,也常常是拖、顶、横、刁难加以对之。

3、目前提出四个怪论都是站不住脚的

近来,有四个怪论来证明不能提高室温标准,其理由:

一是“18度是从苏联学来的”。这纯粹是蒙人的。事实上莫斯科室温为29-30度,圣彼得堡为28-29度,远东地区都在27-28度,而且从沙俄时代至今,历来如此,从没有过18度之说。

二是“供热企业面临亏损”。据赵光、刘茂东、杜林20189月报,“将现行热价从38.32/平方米,降到20/平方米,这已经给供热企业留下很大的利润空间。”这表明“供热企业面临亏损”论调是站不住脚的。

三是“热力管线老化不能提高室温标准”。事实上国家技术规范规定,热力管线寿命为70年,采取新技术新材料可达到90-120年。我市绝大多数热企管线只使用10-20年,管线老化是不存在的。

四是“国家规定黄河以北的城市室温标准一律在18度”。这是近说。事实上室温标准目前在我国属地方标准,国家不会制定全国统一标准。北京在黄河以北,其室温标准在25度以上。几十年来北京老百姓家室温实际都在26-28度左右。

种种理由都不是依事实为依据,都是千方百计阻挠室温标准提高。

三、改革我市城市供热体制的具体设计与建议

改革我市供热体制的具体建议:

1改革的基本原则

强化政府管理供热职能,消除企业管理社会现象,建立公平高效城市供热管理体制。

2改革的目标

使市民达到身心健康的室温标准,即国际通行标准的最低值摄氏27度。建立良好营商环境,为我市社会经济发展作出贡献。

3、改革体制

参照国际通用的供热室温标准;借鉴各发电厂与供电网分开方案:利用我市南岗热力公司(发电厂)与热网分开经营的经验。实施现供热体系中厂网分开,将我市18个热源厂与其所有热网分开。热厂属工业管理范畴,由工业部门去管。分开之后热网属热能配置单位,成立哈市热网公司,全市统一经营,科学管理。热网公司与热源厂建立供求关系。

4、改革的基本工作

首先是现状调查分析,进厂审计查验:

(1)      18家供热企业热源厂进厂审计查验其运行数据:供热期年煤耗量(换算成标准煤量);近两三年供热期平均生产热能量(按吉焦耳单位计算);每一单位吉焦耳成本构成(包括水、电、煤、设备、人工等消耗);每年供热期每一吉焦耳实际产值。每年供热期厂家供热总成本。

(2)      查清每个供热企业用户数量;用户供热总面积;用户缴费总金额。

(3)      查清每个供热企业热网规模;干支线布局、口径、输送能力、加压站、换热站等配备情况;人员配备情况等。

     4)查清每个供热企业热网建造资金来源、额度、所有权性质(是国有、民营,还是混合所有制)。

5)热网运行数据:供热用户总面积;年收费额;供热期间每一吉焦耳成本构成(包括水、电、设备折旧、人工、维护等)。

6)依据上述各项数据,通过审查、调研、专家研判,挤出上报数据中水分,使数据贴近真实。

其次是核算实施改革投入成本。

先要确定18家供热网络企业供热资金额,之后分类核算。

一是政府负责的全额企业。其投资额是多少?这种由政府投资企业,政府不用再花钱,划过来即可。二是纯民营企业。其有几家?资产是多少?政府需要花多少钱买回来?三是混股的民营企业。共有几家?其资产是多少?其中哪些是须由政府购买的?购买金额是多少?分类后,就可精确计算出实施改革政府须投入多大资本。

1)新建全市热网总规模?分网规模?其人财物是多少?管理机构组合形式?名称?隶属关系?

2)按照已有基本数据计算出达到摄氏27度室温标准的热面比,计算出全网供暖服务区的科学成本。

3)根据热厂实际生产成本,加以合法利润,计算出出厂热能每吉焦耳价格。

4)按照新体制状态,热网从热厂购买热能,配送给用户,实现基本运行状态。

再次是进行全盘分析研判,确定改革方案。

通过全盘分析研判,探讨实施厂网分开的改革模式利弊,确定改革进行方案,其方案可以是一个或是两个,以备决策抉择。

5、改革工作的组织领导

由于该项工作事关改革,事关全局,事关重大,建议由市长牵头。在市长领导下,组建由发改委、国资委、纪检委、住房和城乡建设局、工业和信息化局、财政局、审计局、环保局、公安局以及市社科院和发展研究中心等组成领导小组。再由各单位抽调人员,建立调研等工作班子。最后的调研报告,要交专顾委评估验收。

6改革工作的阶段

分为调查研究、评估验收、交流经验、拟定工作方案四个阶段,分布组织实施。

7、改革后续工作

新体制建立后,通过运行,发现问题,随时进行调整,使改革成果稳定巩固下来。

 

 

2019311

 

(专家简介:李德滨,国内资深社会学家,原任黑龙江省人口学会副会长、黑龙江省社会学会副会长、哈尔滨市专家咨询委员会委员、哈尔滨市社会科学院社会学所所长)。